人民陪审员制度改革的几点思考

        人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官与职业法官一起审判案件的一种司法制度，是我国的一项重要的司法制度。全国人民代表大会常务委员会于2004年8月18日通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，对人民陪审员的性质、地位、职责、选任、权利和义务等内容进行了明确的规定，并于2005年5月1日正式施行。2005年最高人民法院制定《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》，对人民陪审员如何管理也进行了明确。十多年来，随着建设法治国家进程的推进，人民陪审员参加审理案件的比例逐年提高，同时一些问题也慢慢显露。为不断完善人民陪审制度，党十八届四中全会决定进一步明确提出，要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，为人民陪审员制度改革明确了方向和目标。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西10个省(区、市)，共选50个法院开展人民陪审员制度改革试点工作。结合在法院工作的实际经历，我认为现有人民陪审员制度存在选任制度不完善、素质参差不齐、考核管理不健全等问题，未能有效发挥人民陪审员制度的优越性。如何走出一条更加适合我国法治化进程的人民陪审制度，现有的人民陪审员制度进行改革势在必行，笔者结合自己的工作实际，谈谈自己对人民陪审员制度进行改革的认识，与各位同仁共同探讨。

        一、我国的人民陪审员制度

        1、人民陪审员制度的发展历程。新中国成立后，分别在《共同纲领》和《人民法院暂行组织条例》中规定了陪审制度。54宪法明确规定了人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。1954年制定的《人民法院组织法》将其确认为一项司法原则。1978年，通过的《宪法》再次规定了人民法院审判案件，依照法律规定实行群众代表陪审的制度。随后，新颁布的《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》《民事诉讼法》、《行政诉讼法》也做了相应规定，但在司法实践中并未受到重视。2004年８月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，使得人民陪审制度重新被大家所关注。经过十多年的发展，人民陪审制度不断得到完善。

        2、人民陪审员任职条件。根据第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》的规定，公民担任人民陪审员，应当具备下列条件:(一)拥护中华人民共和国宪法;(二)年满二十三岁;(三)品行良好、公道正派;(四)身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。同时，还对不得担任人民陪审员的人员范围进行了明确。规定人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，以及因犯罪受过刑事处罚和被开除公职的人员，均不得担任人民陪审员。

        3、实行人民陪审员制度的司法价值。当前，我国正处于社会转型期，社会公众参与司法是司法改革的一项重要内容。人民陪审员制度所带来的对权力的监督制约、程序的公开透明、司法结果的公正、法律的宣传教育等，都有利于提升司法公信力。人民陪审员参审案件，不是社会公众一般情况下的旁听、新闻媒体的采访报道等情形，而是直接参与案件审理全程，参与最为核心的案件评议等，是实质性的审判公开，有利于实现司法公开。在案件审理中，人民陪审员作社会的一员，不存在受制于谁等问题，也不存在与自身密切相关的利益，不容易受到人情和金钱的干预、腐蚀，有利于实现司法公正。案件的裁判结果，由于人民陪审员的参与，增加了审判的亲和力，社会公众更容易接受，有利于增强裁判的可接受性。人民陪审员作为社会普通一员参与案件审理，由于来自社会各行各业，可以充分发挥其优势进行调解，有利于提高审判效率。

        二、人民陪审员制度改革的必要性

        1、现有的选任制度不完善。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》中规定的人民陪审员选任条件，即拥护中华人民共和国宪法，年龄在23周岁以上，品行良好，身体健康，学历一般要求在专科以上。但在司法实践中，人民法院大多会选择村委会干部、离退休干部等人员，无法体现人民陪审员的人民性，容易成为陪衬，监督人民法院审理案件发挥得不好。同时，在人民陪审员的选任程序上，基本上都是人民法院到镇村了解情况后，由基层组织推荐或本人申请，人民法院汇同司法行政等相关部门审查后，由基层法院院长提出人选并提请同级人大常委会任命，这种情况下选任出来的人民陪审员在任期内相应固定，未能真正体现普通民众参与司法审判的普遍性。

        2、缺乏一套科学的监督制约机制。第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，对人民陪审员的监督制约体现在第十七条第一款第四项和第二款的规定中，即“人民陪审员有下列情形之一，经所在基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关查证属实的，应当由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务：(一)本人申请辞去人民陪审员职务的;(二)无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的;(三)具有本决定第五条、第六条所列情形之一的;(四)违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的。人民陪审员有前款第四项所列行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于处理程序、权利救济、构成什么罪名等均未作出明确规定，有待建立一套科学的监督制约机制。

        3、素质参差不齐影响案件审判质量。根据全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》要求，对人民陪审员学历要求是大专以上文化程度，但作为经济相对不发达的西部地区来讲，人民陪审员来自社会的各个阶层，知识层面各不相同，部份学历层次还不能达到要求，大部分人民陪审员没有经过专业的法律培训，也没有很多的法律相关从业经历，和法官相比，专业素质存在较大的差距，更谈不上丰富的审判经历，参与案件审判，必然会导致案件审判质量的下降。

        4、参审案件“陪而不审”现象普遍存在。现阶段，我国的人民陪审员制度赋予了人民陪审员较大的权利。案件审理中，人民陪审员既能对案件事实提出异议，也能对案件法律适用发表意见。但在现有情况下，由于人民陪审员普遍存在法律业务知识匮乏等情况，导致其在发表意见时不敢大胆提出自己的观点，甚至避而不谈，从而出现人民陪审员在庭审上只能是“陪而不审”，即便在审理中对一些专业性问题发言，也很难得到法官的认可。

        三、人民陪审员制度改革的几点思考

        1、改革人民陪审员选任制度。一是放宽选任条件。《关于完善人民陪审员制度的决定》中对人民陪审员学历要求为大专以上，从中国国情来讲，部份边远山区有一定难度。笔者认为人民陪审员应当大众化、普通化，但应当具有一定的社会阅历，对事物拥有成熟的判断，具有普通人应然具有的理解能力即可，即年满二十三周岁，具有高中以上学历并具有政治权利的公民均可担任人民陪审员，且农村贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。二是在人民陪审员的结构中，应兼顾社会各阶层人员的结构比例，注意吸收社会不同行业、不同职业、不同年龄、不同民族、不同性别的人员，实现人民陪审员的广泛性和代表性。三是建立人民陪审员数据后备库。人民陪审员管理部门每年从符合条件的当地常住居民名单中随机抽选当地法院员额法官人数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见后，从审核过的名单中随机抽选当地法院员额法官人数3倍的人员作为人民陪审员，提请同级人大常委会任命。四是取消人民陪审员任职期限限制，人民陪审员任职后，只要本人未提出辞职，有履职能力，没有违法违纪行为，均可继续履职。

        2、制定科学合理的管理机制。一是成立人民陪审员管理办公室，建立一套行之有效的管理方法，改变过去松散的管理方式。负责人民陪审员的选任以及后续的所有管理事务，法院不再参与人民陪审员的选任。二是建立人民陪审员业绩档案，每年对人民陪审员的工作态度、出勤出庭、学习培训、参审效果等进行全面考核，对表现优秀的人民陪审员，给予一定的奖励。三是建立人民陪审员惩戒机制。依法参与审判是人民陪审员的一项法定义务，因此对于人民陪审员无正当理由拒不履行陪审职责等行为应进行处罚，并承担相应的法律后果，而不是简单地免除其陪审职务。对人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定，包括人民陪审员没有按照规定参与开庭审理和评议、不听从审判长指挥、利用陪审职务便利索贿受贿、泄露应当保密的事项等等有损陪审公信或司法公正等行为进行惩戒。徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果并构成犯罪的，应依法追究刑事责任。四是完善人民陪审员退出机制。因年龄、职业、生活、疾病等因素导致人民陪审员履行职责存在明显困难的可以免除其陪审义务，明确人民陪审员退出情形，包括不具备担任人民陪审员资格、依法应当免除陪审义务、由于不可抗力或者身体健康原因无法正常履行陪审职责等等。五是完善人民陪审员参审机制。合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，参审人民陪审员由人民陪审员管理办公室根据法院排期开庭案件随机抽取候选人名单，并将情况提前告知人民陪审员及法院。

        3、细化人民陪审员工作职责。在现有的基础上，细化人民陪审员的工作职责。一是履行参审职责。按时参加案件开庭、合议、调解、宣判等审判活动，无正当理由不得推卸和拖延履行职责。二是履行事实认定职责。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”，在案件审理中，人民陪审员应认真查阅参审案件材料，只参与案件审理的事实认定问题，不再对法律适用问题发表意见，更能充分发挥人民陪审员拥有更为丰富社会生活经验，具备富有社会阅历、了解社情民意等优势，提高人民法院裁判的社会认可度。三是履行监督职责。在现阶段，人民陪审员参审案件，大多情况下起的是陪衬作用，没有真正发挥其监督作用。在细化监督职责中，人民陪审员每年应对自己参审案件中发现的问题进行总结，对人民法院工作提出意见或建议，书面递交给人民陪审员办公室，汇总后及时反馈人民法院，以便人民法院改进工作。

        4、完善人民陪审员履职保障机制。一是建立人民陪审员履职保障制度。加强对人民陪审员的法律保护，人民陪审员在受到人身威胁或者财产损害时，可以请求人民法院采取必要保护措施。人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少薪酬待遇等。二是为开展工作提供物质保障。将人民陪审员的办公经费纳入财政预算，由基层法院所地财政部门每年拨一笔专款用于人民陪审员的经费开支。主要用于人民陪审员的差旅费、业务培训和订阅学习资料，对无固定收入的人民陪审员给予误工补贴，从而保证人民陪审员的工作积极性。三是加大人民陪审员培训力度。人民陪审员管理办公室应当会同人民法院、司法行政机关等加强对人民陪审员的培训，改革人民陪审员的培训内容和方式，侧重于人民陪审员自身的权利义务、法庭秩序和纪律、基本法律理念、庭审程序及各程序的作用、举证责任及如何在实践中提高化解矛盾纠纷的能力等等内容，充分调动人民陪审员履职积极性，提高履职实效性。
        总而言之，人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是公众参与司法活动的一个重要途径。随着我国法治建设和民主化进程的推进，人民陪审员制度经过不断地改革创新，必将得到不断的丰富和发展。